di Marina Castellaneta

La massima

Ambiente e territorio – Inquinamento – Terra dei Fuochi – Interramento e combustione illegale dei rifiuti – Diritto alla vita – Rischio grave, reale e accertabile – Pericolo imminente – Mancata diligenza – Inerzia – Informazione inadeguata – Violazione del diritto alla vita – Misure generali – Sentenza pilota – Riparazione per i danni non patrimoniali – Rinvio. (Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, articolo 2)

L’inerzia dello Stato che, a fronte di un rischio reale e accertabile, non adotta misure preventive idonee e necessarie a impedire e a combattere il grave inquinamento causato dallo sversamento, dall’interramento e dalla combustione dei rifiuti comporta una violazione del diritto alla vita. L’assenza di misure adeguate e la mancata informazione agli abitanti di quelle zone hanno costituito una violazione della Convenzione causando conseguenze negative sui ricorrenti. Lo Stato deve adottare entro due anni le misure generali per riqualificare quei territori e permettere l’esercizio del diritto alla vita.

Inerzia, mancata diligenza, non comunicazione dei rischi alla popolazione e questo malgrado le autorità italiane fossero consapevoli del grave inquinamento causato dai rifiuti tossici. Con la conseguenza che, nella Terra dei Fuochi, molti residenti sono stati vittime di gravi malattie, incluso il cancro. Un quadro che ha portato la Corte europea dei diritti dell’uomo, con la sentenza Cannavacciulo e altri contro Italia (ricorsi n. 51567/14 e altri), depositata il 30 gennaio, a condannare l’Italia per violazione dell’articolo 2, che assicura il diritto alla vita. Una sentenza di particolare importanza e che si caratterizza, rispetto ad altre rese da Strasburgo in materia di ambiente, per la circostanza che la Corte ha applicato l’articolo 2 e non l’articolo 8 (diritto al rispetto della vita privata) in un caso di inquinamento che ha riguardato una vasta area geografica e un elevato numero di persone, nei confronti delle quali è stato accertato il rapporto causa (inquinamento) – effetto (malattie).

La Corte ha adottato una sentenza pilota chiedendo l’adozione di misure individuali e generali, congelando, per il momento, in attesa degli interventi dello Stato, ben 4.700 ricorsi pendenti dinanzi a Strasburgo per la stessa situazione. La scelta di pronunciarsi con una sentenza pilota è stata motivata dalla Corte anche in ragione del fatto che, in presenza di un problema strutturale o sistematico, l’elevato numero di ricorsi avrebbe potuto influire negativamente sul funzionamento della Corte e, come dato positivo, potrebbe facilitare l’applicazione di rimedi alle violazioni convenzionali sul piano nazionale.

Il fatto

La sentenza ha al centro la situazione nella Terra dei Fuochi, un’area che riguarda 90 comuni e una popolazione di circa 2,9 milioni di persone costrette a vivere in un luogo dove, per anni, sono stati scaricati rifiuti senza alcuna autorizzazione, di frequente oggetto di combustione illegale, con un grave inquinamento dell’acqua, dell’aria e del suolo. In pratica, in quelle zone, i rifiuti erano depositati in discariche abusive, in fosse scavate in terreni agricoli e poi coperte, in corsi d’acqua, con i terreni che continuavano a essere utilizzati per l’agricoltura. Le autorità nazionali e locali erano perfettamente a conoscenza della grave situazione come attestato dalla costituzione di ben sette commissioni di inchiesta ma, per molti anni, non era stato fatto nulla di concreto e, quindi, la contaminazione da diossina non era stata bloccata e l’inquinamento del suolo in alcune aree come quelle intorno a Villa Literno aveva raggiunto livelli gravissimi, con una concentrazione eccezionale di metalli pesanti. Nella zona erano aumentati i casi di cancro ma, malgrado la gravissima situazione, la reazione era stata debole e, per di più, le vittime non avevano potuto ottenere giustizia a causa della prescrizione.

Ad alcuni familiari delle vittime, quindi, non è rimasto altro che ricorrere a Strasburgo che ha constatato la violazione dell’articolo 2 della Convenzione che assicura il diritto alla vita.

Le questioni di ricevibilità

Prima di passare a esaminare il merito del ricorso, la Corte ha risolto alcune questioni relative al rispetto delle condizioni di ricevibilità previste dall’articolo 35 della Convenzione. In particolare, la Corte ha respinto l’eccezione del Governo in base al quale non sarebbe stato rispettato, al momento della presentazione del ricorso, il divieto di proporre ricorso a un’altra istanza, sostanzialmente uguale. Sul punto, la Corte evidenzia la differenza tra i ricorsi sottoposti alla Corte europea e quelli presentati dalla Commissione europea dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea funzionali ad accertare la violazione degli obblighi Ue da parte dello Stato e non la violazione di diritti individuali.

Le autorità nazionali non hanno agito in modo tempestivo e non hanno predisposto una risposta sistematica nell’affrontare la grave situazione.

Chiariti tali aspetti, la Corte ha dichiarato irricevibili i ricorsi di alcune associazioni poiché esse non potevano essere considerate vittime di violazioni convenzionali poiché non avevano la titolarità per far valere in giudizio i diritti convenzionali in quanto la Corte, pur riconoscendo la funzione vitale delle associazioni, ha ritenuto che dette associazioni si poggiassero unicamente sui diritti individuali dei propri membri, «senza dimostrare di essere state colpite in maniera sostanziale» e, quindi, senza poterle considerarle vittime ai sensi della Convenzione.

È interessante notare che la Corte ha tracciato una precisa linea di demarcazione tra i ricorsi che in via generale hanno al centro l’inquinamento e quelli che riguardano i cambiamenti climatici in cui si tratta di una questione di interesse per l’intera umanità in cui sono in gioco anche i diritti delle generazioni future, ritenendo che nel caso in esame non vi fossero circostanze eccezionali tali da attribuire il diritto di agire in giudizio alle organizzazioni che avevano presentato il ricorso sulla base degli articoli 2 e 8. Così, sono stati dichiarati irricevibili i ricorsi di alcune persone che non vivevano nelle zone contaminate o, in altri casi, per il mancato rispetto del previo esaurimento dei ricorsi interni.
Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, la Corte sottolinea che, se i rimedi interni sono inadeguati o non effettivi, coloro che sostengono di essere vittime di una violazione di un diritto convenzionale, possono direttamente ricorrere a Strasburgo. Passati in rassegna i possibili ricorsi messi a disposizione sul piano interno, la Corte ha accolto la tesi delle vittime secondo le quali le azioni interne non avrebbero portato a risultati adeguati quanto al rispetto dei diritti convenzionali.

La violazione del diritto alla vita

L’articolo 2 della Convenzione, che garantisce il diritto alla vita, pone sugli Stati obblighi positivi e, quindi, l’adozione di misure appropriate che consentano di salvaguardare la vita delle persone sottoposte alla propria giurisdizione nonché a impedire che gli individui si trovino in una situazione di rischio per la propria vita, in ogni situazione e, a maggior ragione, nei casi di attività pericolose. Questo è il caso – precisa la Corte – della raccolta dei rifiuti in determinati siti, degli esperimenti nucleari e della gestione delle acque in determinate regioni. Gli Stati, in presenza di rischi reali, gravi e accertabili nonché imminenti, che devono essere valutati nello specifico contesto, sono tenuti a intervenire. Il primo obbligo degli Stati è adottare misure legislative e amministrative in modo da impedire azioni che possano provocare una minaccia alla vita. Nell’adottare misure preventive, inoltre, gli Stati hanno l’obbligo di garantire il pieno diritto della collettività a ricevere informazioni.

Il caso in esame non riguardava lo svolgimento di attività in sé particolarmente pericolose o attività industriali, ma attività di routine compiute da privati, da organizzazioni criminali e altri soggetti che hanno agito al di fuori della legalità, di fronte alle quali lo Stato è stato inerte. Lo stesso Governo, nella sua difesa, non ha contestato l’esistenza di una grave esposizione alla diossina e a metalli pesanti dovuti all’incenerimento dei rifiuti o all’interramento con danni alla falda acquifera e all’atmosfera, ma ha contestato che ci fosse un legame tra inquinamento e malattie dei ricorrenti. Un’obiezione che la Corte ha respinto tenendo conto delle numerose prove prodotte dai ricorrenti. Le autorità nazionali, pur conoscendo i gravi rischi dovuti all’inquinamento in quella zona, non hanno agito in modo tempestivo e non hanno predisposto una risposta sistematica, coordinata e globale nell’affrontare la grave situazione nella Terra dei Fuochi. Eppure, a ulteriore conferma della gravità della situazione e del fatto che era sostanzialmente ben nota alle autorità, basti considerare che le autorità statunitensi avevano avvisato del pericolo il personale impegnato in quelle zone e imposto diverse precauzioni. Invece, le autorità italiane non sono intervenute tempestivamente con un’azione coordinata e non hanno fornito un’informazione adeguata. Sul punto vale la pena sottolineare che, in modo sorprendente, l’Italia per diverso tempo ha seppellito la verità applicando il segreto di Stato.

Il primo obbligo degli Stati è adottare misure legislative e amministrative in modo da impedire azioni che possano provocare una minaccia alla vita.

La Corte ha anche richiamato il rapporto del Relatore speciale delle Nazioni Unite sulle implicazioni per i diritti umani della gestione e dello smaltimento ecocompatibile di sostanze e rifiuti pericolosi: nella sua visita in Italia nel 2021, infatti, il Relatore aveva evidenziato le poche risorse messe a disposizione dallo Stato per poter risanare quei luoghi.

Lo stesso Governo, d’altra parte, nel procedimento dinanzi alla Corte ha richiamato l’adozione di alcune misure adottate con ritardo, nel 2013, confermando che solo nel 2016 era stato adottato il Piano di azione per combattere lo sversamento illegale di rifiuti e il loro incenerimento. Un ritardo generale che ha prodotto gravi conseguenze sulla salute dei residenti e una sicura violazione dell’articolo 2 della Convenzione. Nessun dubbio che sussistesse un rischio per la vita “sufficientemente serio, reale e accertabile” da poter essere qualificato come imminente, ma le autorità italiane non adottando misure adeguate, non hanno assicurato il rispetto effettivo del diritto alla vita.

L’indennizzo alle vittime

La Corte, accertata la violazione del diritto alla vita, ha imposto alla Stato l’adozione di misure generali e ha fatto ricorso alla sentenza pilota. L’Italia deve, quindi, adottare una strategia generale per affrontare la grave crisi ambientale e sanitaria nella Terra dei Fuochi, nonché costituire, entro due anni, un sistema di monitoraggio indipendente, includendo componenti che non abbiano alcun legale con le autorità statali e procedendo a istituire una piattaforma per fornire informazioni al pubblico.

Inoltre, la Corte si è riservata di decidere sulla quantificazione degli importi dovuti ai ricorrenti per i danni non patrimoniali. I sette ricorrenti, che hanno ottenuto l’accoglimento del ricorso, hanno presentato domande pari 410mila euro. Il Governo ha subito eccepito che la richiesta era eccessiva, ma la Corte si è riservata di decidere per i danni non patrimoniali ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione.