di Raffaele Lupoli

Inserire i Criteri Ambientali Minimi nei capitolati delle gare d’appalto rappresenta un obbligo per le pubbliche amministrazioni. E proprio quest’obbligo ha reso l’Italia un modello per le politiche europee di Green Public Procurement. Com’è noto, però, non esiste una sanzione per le stazioni appaltanti che non li introducono nei capitolati di gara.

In questo contesto la recente Direttiva programmatica sull’attività di vigilanza per il 2026 dell’ANAC, l’Authority anticorruzione italiana, rappresenta sul piano amministrativo un significativo elemento di progresso, dal momento che inserisce il rispetto dei CAM tra gli oggetti specifici della vigilanza annuale dell’Autorità, con un focus sui settori dell’edilizia e delle infrastrutture stradali. Quest’attività ispettiva andrà oltre la verifica formale dei documenti di gara e si sostanzierà in controlli anche sulla fase esecutiva dei contratti, cioè sul momento in cui i criteri ambientali minimi dovrebbero trasformarsi da clausole scritte in comportamenti, forniture, materiali e prestazioni verificabili.

Un cambio di prospettiva dal bando al cantiere

Come accennato, l’attività di vigilanza sui CAM riguarderà in particolare edilizia e infrastrutture stradali. Nel settore delle costruzioni hanno una rilevanza preponderante consumi energetici, emissioni climalteranti, uso di materie prime, produzione di rifiuti da costruzione e demolizione, durabilità delle opere, qualità dell’abitare e resilienza delle infrastrutture. Le strade, a loro volta, mettono in gioco progettazione, manutenzione, materiali, aggregati, gestione del cantiere, sicurezza, adattamento climatico e ciclo di vita dell’infrastruttura. In entrambi i casi, l’efficacia ambientale dell’appalto non dipende soltanto da una clausola nel disciplinare, ma dalla capacità effettiva della stazione appaltante di governare tecnicamente l’intero procedimento.

Per questa ragione la Direttiva prevede due livelli di controllo. Il primo è documentale: bandi, capitolati e atti di gara dovranno essere verificati rispetto alla corretta integrazione dei CAM edilizia e dei CAM strade. Il secondo è esecutivo: l’ANAC intende accertare l’effettiva ottemperanza alle clausole contrattuali ambientali, anche attraverso ispezioni mirate con il Nucleo Speciale Anticorruzione della Guardia di Finanza e con un possibile coordinamento con il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, che ha dato impulso all’attivazione di questa nuova attività.

La forte attenzione all’attività di esecuzione dell’opera e non soltanto alla fase di gara viene dalla consapevolezza che un capitolato può essere conforme in apparenza ma poi lasciare lo spazio a pratiche non conformi. La Direttiva ANAC prova a intercettare proprio questa zona grigia, nella quale l’obbligatorietà dei CAM può convivere con una debole applicazione sostanziale.

Colmare la distanza tra obbligo e attuazione

L’articolo 57 del decreto legislativo 36/2023 stabilisce che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti inseriscano nella documentazione progettuale e di gara almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei CAM adottati dal MASE. I CAM non sono linee guida opzionali o semplici criteri premianti: per la parte delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali, costituiscono contenuti minimi obbligatori. Come accennato, questa impostazione rende l’Italia uno dei casi più avanzati in Europa sul piano della cogenza giuridica del Green Public Procurement. Mentre il quadro europeo ha tradizionalmente promosso il GPP attraverso criteri volontari, strumenti comuni e linee guida, l’Italia ha costruito un modello in cui gli acquisti pubblici verdi entrano direttamente nella disciplina degli appalti. È una scelta che ha anticipato tendenze oggi sempre più presenti nelle politiche europee, ma che porta con sé una fragilità strutturale: un obbligo è efficace solo se esistono competenze amministrative, strumenti di verifica e controlli adeguati.

Da anni, infatti, la criticità principale non riguarda l’assenza di una base normativa, ma la distanza tra obbligo e attuazione. Le stazioni appaltanti più strutturate hanno progressivamente incorporato i CAM nelle proprie procedure; molte altre faticano a tradurre criteri tecnici complessi in capitolati coerenti, soprattutto quando si passa da forniture relativamente standardizzate a settori complessi come edilizia, infrastrutture, servizi energetici o manutenzioni. La vigilanza ANAC interviene esattamente in questo punto, rafforza la probabilità che l’obbligo venga osservato, documentato e controllato.

La programmazione MASE

La Direttiva ANAC arriva in un momento in cui il sistema dei CAM è già in forte movimento. Il MASE ha approvato a febbraio 2026 la programmazione annuale delle attività di definizione e aggiornamento dei criteri ambientali minimi. Il decreto direttoriale non introduce nuovi obblighi immediati, ma indica le traiettorie su cui si muoverà il lavoro tecnico del Ministero: aggiornamento di criteri esistenti, prosecuzione di istruttorie già avviate, attenzione a categorie di acquisto rilevanti per impatti ambientali e volumi di spesa pubblica.

Quest’anno sono poi entrati in vigore nuovi CAM ICT, relativi all’affidamento del servizio di noleggio operativo e alla fornitura di computer, monitor, tablet e smartphone nuovi e ricondizionati.

Sul versante edilizio, il decreto del 24 novembre 2025, in vigore dal 2 febbraio 2026, sostituisce la precedente edizione dei CAM edilizia e integra il correttivo del 2024. Il MASE ha anche pubblicato chiarimenti e strumenti applicativi, tra cui il modello di Relazione CAM di progetto. Anche questo è un segnale della crescente complessità del sistema: non basta stabilire criteri, occorre accompagnare progettisti, RUP, direzioni lavori e stazioni appaltanti nella loro applicazione. Nel settore stradale, i CAM adottati nel 2024 e poi oggetto di interventi correttivi e chiarimenti rappresentano un altro banco di prova. Le infrastrutture stradali sono un ambito nel quale la sostenibilità non può essere valutata solo in fase di gara, perché le scelte effettive emergono nell’esecuzione: materiali, tecnologie, manutenzione, gestione delle terre e dei rifiuti, durabilità, sicurezza e rapporto con il territorio.

La “spinta” della giurisprudenza

La Direttiva ANAC si inserisce dunque in una fase in cui il MASE sta rafforzando il perimetro tecnico dei CAM, mentre l’Autorità anticorruzione presidia la loro applicazione provando attraverso le verifiche a garantire una maggiore attenzione alla loro effettività. D’altro canto, prima ancora della Direttiva ANAC, era stata la giurisprudenza amministrativa a rafforzare il peso dei CAM nelle procedure di gara. Il Consiglio di Stato ha progressivamente chiarito che i criteri ambientali minimi non sono un adempimento formale, ma elementi che incidono sulla struttura dell’offerta, sulla concorrenza e sulla fase esecutiva del contratto.

Le pronunce più recenti hanno consolidato due principi. Il primo è che i CAM devono essere indicati nella documentazione di gara in modo tale da consentire agli operatori economici di formulare offerte consapevoli e comparabili. Il secondo è che l’omissione o la genericità del richiamo non possono essere liquidate automaticamente come irregolarità marginali, perché possono incidere sulla legittimità della procedura.

Ora la Direttiva ANAC potrà ridurre il peso del contenzioso come unico strumento di enforcement. Se l’unico controllo arriva dopo un ricorso, il sistema resta esposto a tempi lunghi, incertezza e interventi ex post. La vigilanza amministrativa, invece, può costruire campioni, individuare criticità ricorrenti, intercettare errori prima che diventino contenzioso e, soprattutto, spostare l’attenzione dalla patologia del singolo bando alla qualità complessiva del sistema.

Il nodo della fase esecutiva

Se da un lato, controllare i CAM è necessario per evitare che l’obbligo resti teorico, dall’altro, l’aumento della vigilanza rischia di produrre formalismo se non è accompagnato da strumenti applicativi, formazione e chiarimenti tecnici. Mettere le amministrazioni nelle condizioni di applicare correttamente i CAM è un presupposto fondamentale di questa nuova fase. Se accompagnati da formazione e corretta informazione alle stazioni appaltanti, i controlli nella fase di esecuzione saranno davvero in grado di incidere sulla qualità reale della spesa pubblica.
Non a caso la Direttiva ANAC dedica ampio spazio agli interventi finanziati dal Piano nazionale per la Rispresa e la Resilienza (PNRR), alle opere rallentate, alle missioni con maggiore ritardo attuativo e alla necessità di massimizzare l’efficacia della vigilanza. Nei progetti PNRR, la conformità ambientale è rafforzata dal principio Do No Significant Harm (DNSH), che impone di non arrecare danno significativo agli obiettivi ambientali europei. CAM e DNSH non sono la stessa cosa, ma concorrono a costruire un’infrastruttura di controllo ambientale della spesa pubblica.

Se la sostenibilità diventa condizione di qualità dell’investimento pubblico, allora i CAM entrano a far parte della gestione del rischio amministrativo, finanziario e tecnico dell’opera.

BOX

Un bando su cinque ancora non applica i CAM

In Italia un bando pubblico su cinque non applica ancora i Criteri Ambientali Minimi. È il dato principale che emerge dal IX Rapporto dell’Osservatorio Appalti Verdi di Legambiente e Fondazione Ecosistemi, presentato a Roma durante il Forum Compraverde Buygreen, lo scorso maggio. L’indagine ha preso in esame 847 bandi pubblicati nel 2025 da 122 stazioni appaltanti: 13 centrali di committenza regionali, 83 enti gestori di aree protette e 26 ASL. In 191 gare, pari al 22,6% del totale, i CAM non risultano applicati.

Il quadro restituito dal rapporto è quello di un sistema in movimento, ma ancora incompiuto. L’indice complessivo di performance del Green Public Procurement si attesta al 65%, un dato che segnala una diffusione ormai significativa degli acquisti verdi nella pubblica amministrazione, ma anche una distanza ancora ampia tra obbligo normativo e applicazione effettiva.

Le criticità più evidenti riguardano il monitoraggio degli acquisti verdi, che registra un tasso di mancata attuazione pari al 78%, e l’assenza di figure dedicate all’interno delle amministrazioni. Solo l’8% del campione analizzato dispone infatti di un referente GPP; tra le ASL coinvolte nell’indagine, nessuna ha istituito questa figura. A pesare è anche la carenza di competenze: il 52% delle stazioni appaltanti indica la mancanza di formazione specifica come principale difficoltà, mentre il 46% segnala la complessità nella predisposizione dei bandi conformi ai CAM.

Il rapporto mostra anche forti differenze tra i diversi criteri ambientali. Tra quelli più disattesi spicca il CAM relativo a calzature da lavoro e accessori in pelle, non applicato in 24 delle 51 gare in cui avrebbe dovuto essere previsto, con un tasso di mancata applicazione del 47%. Segue il CAM eventi culturali, assente in 22 gare su 55, pari al 40%. Il dato è particolarmente rilevante perché fotografa due problemi diversi: da un lato la difficoltà di consolidare criteri ormai in vigore da anni, dall’altro la lentezza con cui i CAM più recenti vengono recepiti dalle amministrazioni.

Altri ambiti critici riguardano il CAM strade, non applicato nel 38% dei casi, i punti di ristoro e distributori automatici al 37%, i prodotti tessili al 32%, il verde pubblico al 26%, i veicoli al 23%, cartucce e toner al 22% e gli arredi per interni al 20%. Non mancano però segnali positivi: superano l’80% di applicazione i CAM edilizia, con l’84%, pulizia e sanificazione, con l’83%, e servizi energetici per gli edifici e contratti EPC, con l’81%.

La fotografia cambia anche in base alla tipologia di stazione appaltante. Le centrali di committenza regionali raggiungono l’indice di performance più alto, pari all’83%, grazie a una maggiore capacità organizzativa e a competenze più strutturate. Restano però difficoltà nella predisposizione delle gare: 7 soggetti aggregatori su 13, pari al 54%, segnalano problemi nella scrittura dei bandi conformi ai CAM, anche per la carenza di imprese in grado di soddisfare i requisiti richiesti.

Le ASL raggiungono un indice di performance del 74%, ma il rapporto segnala criticità ancora marcate: il 46% dichiara di non aver promosso attività formative, solo il 19% ha effettuato monitoraggio degli acquisti verdi e il 50% segnala difficoltà nella scrittura dei bandi. Gli enti gestori delle aree protette restano invece il segmento più fragile tra quelli analizzati, con un livello medio di applicazione del GPP pari al 59%. In questo caso la conoscenza dello strumento è ormai diffusa, ma il monitoraggio si ferma al 16% e solo 7 enti su 83 dispongono di un referente dedicato.

Con una spesa pubblica stimata in circa 309,7 miliardi di euro, gli acquisti della pubblica amministrazione possono incidere direttamente sulle scelte del mercato, orientando imprese e fornitori verso modelli produttivi più sostenibili. In questa prospettiva, i CAM non sono solo un adempimento, ma un fattore di qualità degli appalti: introducono requisiti verificabili, rafforzano la tracciabilità dei materiali e possono contribuire a migliorare i controlli.

Il rapporto avanza quattro proposte: rafforzare la formazione del personale pubblico, introdurre criteri premiali per le stazioni appaltanti che applicano correttamente i CAM, prevedere controlli strutturati a campione sui bandi e utilizzare il GPP anche come strumento di politica industriale e contrasto al dumping sociale lungo le catene di fornitura.

Il messaggio che emerge dal IX Rapporto è chiaro: l’Italia dispone di un sistema avanzato sul piano normativo, ma la piena attuazione degli appalti verdi resta ancora disomogenea. Dopo anni di obbligatorietà dei CAM, la sfida non è più solo inserirli nei bandi, ma renderli applicabili, monitorabili e verificabili. È su questo terreno che si misurerà la capacità del Green Public Procurement di passare da adempimento amministrativo a leva reale di transizione ecologica e innovazione industriale.