di Marco Letizi, Egidio Bencivenni e Adolfo Le Pera

Inquadramento normativo a livello europeo

Il legislatore europeo ha disciplinato il tema dell’end of waste (EoW) all’articolo 6 “Cessazione della qualifica di rifiuto” della direttiva 2008/98/CE, così come modificato dall’art. 1, numero 6), della direttiva 2018/851/UE, la cui versione emendata al comma 1 recita “1. Gli Stati membri adottano misure appropriate per garantire che i rifiuti sottoposti a un’operazione di riciclaggio o di recupero di altro tipo cessino di essere considerati tali se soddisfano le seguenti condizioni: a) la sostanza o l’oggetto è destinata/o a essere utilizzata/o per scopi specifici; b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; e d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana”.

Tale tematica appare intimamente correlata alla concreta implementazione a livello unionale del Pacchetto sull’economia circolare (Circular Economy Action Plan), implicando la necessità di un radicale reengineering delle piattaforme di trattamento dei rifiuti, che dovranno convertirsi da impianti di distruzione della materia in impianti di trasformazione della materia, conformemente ai concetti EoW per la produzione di nuove materie prime.

Di conseguenza, gli aspetti normativi e autorizzativi diventano cruciali per la trasformazione delle piattaforme di trattamento dei rifiuti. Una prima questione è la possibilità in capo al produttore effettivo del rifiuto di definirne le classi di pericolosità che non vengono sottoposte a misurazioni scientifiche, bensì vengono definite “per tutela”. In tal senso, un produttore di rifiuto può ritenere che un tessuto venuto a contatto con un solvente (ad esempio, per la pulizia di un macchinario) – già classificato pericoloso per la tossicità del solvente, anche senza analisi e senza test specifici – venga considerato un rifiuto infiammabile e quindi conferirlo in un impianto di trattamento con il pericolo HP3 (infiammabile) “per tutela”. Ne consegue che tutta la tracciabilità di quel rifiuto dovrà garantire coerenza con tale tipologia di pericolo presunta, condizionandone costi, destini e possibilità di recupero con effetti non irrilevanti per la gestione della sicurezza degli impianti.

Con riferimento alla definizione dei criteri per l’EoW, la Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, predisposta dalla Commissione europea nel giugno 2012, chiarisce che per alcune tipologie di rifiuto tali criteri possono essere definiti a livello unionale e che, in assenza di detti criteri, gli Stati membri possono decidere quando un rifiuto cessa di essere tale, tenendo in considerazione la normativa applicabile. In quest’ultima ipotesi, rileva il comma 4 dell’art. 6 della direttiva 2008/98/CE, così come modificata dalla direttiva (UE) 2018/851, che recita “Se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile. Essi notificano tali decisioni alla Commissione in conformità della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione, ove quest’ultima lo imponga”.

Le criticità a livello UE e nazionale in tema di End of Waste

Allo stato, il tema dell’EoW è disciplinato in maniera piuttosto frammentaria e incompleta: se alcune tipologie di rifiuti sono state disciplinate dal legislatore europeo, per altre i criteri per l’applicazione della qualifica EoW sono stati definiti a livello nazionale, mentre per altre ancora non esiste una norma, né a livello unionale né nazionale, che disciplini la cessazione della qualifica di rifiuto.

La facoltà offerta dal legislatore europeo agli Stati membri di poter declassificare i rifiuti in completa autonomia ha determinato, in Italia, un vero e proprio corto circuito procedurale. Infatti, l’orientamento interpretativo di alcuni enti di controllo rispetto a detta norma eurounitaria, in tema di attività di recupero e riciclaggio dei rifiuti industriali, sembra in netto contrasto con la volontà del legislatore europeo, finalizzata a minimizzare le conseguenze negative della produzione e della gestione dei rifiuti per la salute umana e l’ambiente, ridurre l’uso di risorse e promuovere l’applicazione pratica della gerarchia dei rifiuti, favorendo il recupero dei rifiuti e l’utilizzazione dei materiali di recupero per preservare le risorse naturali. Sebbene il Ministero dell’Ambiente, con la nota 10045 del 1 luglio 2016, abbia confermato alle Regioni e agli Enti da esse delegati, la facoltà di definire, in assenza di regolamenti comunitari o ministeriali, criteri per l’EoW in sede di rilascio delle autorizzazioni, tuttavia il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1229 del 28 febbraio 2018, ha negato agli Enti e alle organizzazioni interne allo Stato il potere di declassificare i rifiuti, caso per caso, in sede di autorizzazione, statuendo che “tutte le autorizzazioni in ordinaria rilasciate da Regioni e province, con le quali sono stati individuati i criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto per casi specifici, appaiono essere atti difformi dalla corretta applicazione di legge”.

La pronuncia del Consiglio di Stato e l’orientamento interpretativo di taluni enti di controllo appaiono in evidente contrasto con il principio della circular economy e sembrano piuttosto incentivare l’esercizio di procedure semplificate e la contestuale assenza di preventiva verifica degli impianti con il conseguente incremento di conferimenti di rifiuti in discarica e la produzione delle emissioni di gas climalteranti, in evidente contrasto con la gerarchia dei rifiuti imposta dal legislatore europeo. Tali contrastanti orientamenti ingenerano negli addetti ai lavori un senso di generale confusione e sfiducia rispetto al processo decisionale per l’autorizzazione di impianti di trattamento rifiuti che comportino l’EoW.

Ad esempio, la normativa eurounitaria disciplina alcuni rifiuti provenienti dagli impianti di selezione/trattamento/recupero (è il caso del vetro, EER 191205), mentre per rifiuti di altra natura (come il legno, EER 191207) e il combustibile da rifiuti (CDR, EER 191210) il gap normativo a livello unionale è colmato dalla norma nazionale. Al riguardo, per il legno, il nostro legislatore ha previsto la cessazione della qualifica di rifiuto solo se è destinato al recupero energetico; diversamente, il CDR può essere utilizzato come EoW solo in impianti di combustione con potenza termica nominale non inferiore a 10 MW (o 20 MW in co-combustione) e in impianti di pirolisi e/o gassificazione con potenza termica nominale superiore a 6 MW, come disciplinato dal decreto 5 aprile 2006, n. 186, Regolamento recante modifiche al decreto ministeriale 5 febbraio 1998 «Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero, ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22». In altri termini, il CDR può essere utilizzato per recupero energetico solo in grandi impianti, escludendone l’utilizzo ai piccoli impianti che ne chiuderebbero il ciclo energetico nello stesso territorio di produzione del rifiuto.

In linea con i principi della bioeconomia circolare – riduzione progressiva delle discariche (zero waste), riduzione delle emissioni di CO2 e altri gas a effetto serra, autosufficienza energetica, ecc. – si rende necessario un intervento del legislatore europeo che armonizzi i sistemi normativi a livello nazionale in materia di EoW e stabilisca i criteri specifici per il recupero della materia dai rifiuti, che attualmente viene persa in discarica con conseguenti impatti ambientali ed economici rilevanti e ciò anche nell’ottica del framework normativo introdotto dal D.Lgs. 121/2020, che ha recepito le direttive europee nell’ambito del Circular Economy Action Plan e ha riformato la normativa nazionale in materia di discariche contenuta nel D.Lgs. n. 36/2003. Ed è proprio la normativa europea in tema di discariche a stabilire per gli Stati membri l’obbligo di vietare entro il 2030 il conferimento in discarica dei rifiuti recuperabili. Tuttavia, gli articoli 5, comma 4-bis e 6, comma 1, del D. Lgs. n. 36/2003 sembrano aver sollevato alcune questioni sotto il profilo applicativo e riconducibili a un difetto di coordinamento tra le norme: se, infatti, l’articolo 5, comma 4-bis, stabilisce che a partire dal 2030 è vietato lo smaltimento in discarica di tutti i rifiuti idonei al riciclaggio o al recupero di altro tipo, in particolare i rifiuti urbani, ad eccezione dei rifiuti per i quali il collocamento in discarica produca il miglior risultato ambientale, l’articolo 6, comma 1, statuisce che è vietato lo smaltimento in discarica dei rifiuti idonei al riciclaggio o al recupero di altro tipo senza però alcun riferimento al 2030 quale data di decorrenza del divieto. Le due norme hanno, pertanto, ingenerato negli addetti ai lavori forti dubbi interpretativi: il divieto di conferimento in discarica dei rifiuti recuperabili è vigente dall’11 settembre 2021 e cioè dall’entrata in vigore del D.Lgs. 121/2021 ovvero deve considerarsi operativo il rinvio al 2030? A seguito di una disamina sistematica delle norme, si ritiene che si debba fare riferimento alla decorrenza indicata all’articolo 5 comma 4-bis del D.Lgs. n. 36/2003.

Ad esempio, nonostante la raccolta differenziata della frazione organica – che nelle realtà aziendali più virtuose viene destinata al recupero di materia (biogas e biocompost) – nel Rifiuto Urbano Residuo (RUR) è ancora presente materiale organico che viene stabilizzato e inviato in discarica poiché non autorizzato come frazione compostabile. Tale gap normativo, ancorato all’obsoleto modello di economia lineare, determina elevati costi energetici e di personale per il processo di stabilizzazione del RUR, un rischio elevato di inquinamento ambientale legato alle emissioni di gas a effetto serra prodotte dai rifiuti conferiti in discarica e la perdita di materia organica. Peraltro, le recenti innovazioni tecnologiche permettono di separare la materia organica del RUR dalle altre frazioni e renderla esente da inquinanti quali metalli, vetro, plastica, con caratteristiche chimico-fisico-biologiche analoghe all’organico proveniente dalla raccolta differenziata. Il recupero della frazione organica del RUR per la produzione di biogas e/o biocompost eviterebbe un notevole spreco energetico, economico e ambientale e chiuderebbe circolarmente il ciclo di questa tipologia di rifiuto.

Un ulteriore tipologia di rifiuto per il quale esiste, a tutt’oggi, un vuoto normativo è il residuo solido derivante dal processo di pirolisi/gassificazione. Il processo di pirolisi/gassificazione si basa sul trattamento termico non combustivo, con temperature fino a 1000 °C, che porta alla produzione di un gas ricco di idrogeno (syngas), una fase oleosa e un residuo solido carbonioso (char). Nel caso di utilizzo di biomasse vegetali, il residuo solido è detto biochar e viene utilizzato in agricoltura, mentre il char proveniente da altri materiali di partenza, come ad esempio i rifiuti plastici, viene considerato un rifiuto nonostante possa presentare le stesse caratteristiche del biochar ed essere esente da inquinanti.

Ancora, la plastica ottenuta dagli impianti di selezione (EER 191204), sebbene l’utilizzo di separatori permetta una distinzione puntuale delle plastiche in funzione della loro composizione rendendole uguali alle materie plastiche sintetiche, viene oggi inviata alle industrie di trasformazione come rifiuto poiché non esiste una normativa di riferimento per EoW.

Allo stato, il quadro di gestione dei rifiuti in Italia in materia di EoW è fortemente frammentario e lacunoso e ciò ha indotto alcune Regioni a regolamentare, caso per caso, il flusso di alcune frazioni di rifiuti, stabilendo addirittura delle regole specifiche per singole aziende del settore, tanto da creare ulteriore confusione a causa della limitata applicabilità territoriale. A tal fine, è importante che le Regioni, in ossequio all’art. 199 del D.Lgs. 152/2006, conformino i Piani di gestione dei rifiuti e modifichino gli atti autorizzativi in grado di garantire il raggiungimento degli obiettivi previsti dalla normativa europea.

È evidente come esistano ancora alcune importanti sfide da affrontare per consentire una piena implementazione dell’economia circolare, in particolare per quanto riguarda la normativa sull’EoW; infatti, le attuali lacune normative, sia a livello unionale che nazionale, impediscono una transizione fluida verso un sistema in cui il recupero e il riutilizzo dei materiali siano effettivamente incentivati e integrati in modo strutturato nelle attività industriali e produttive.

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*Marco Letizi (PhD, Avvocato, Dottore Commercialista e Revisore Legale, Consulente Globale Nazioni Unite, Commissione europea e Consiglio d’Europa, Autore), Egidio Bencivenni (Ingegnere) e Adolfo Le Pera (PhD, Chimico)